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习近平在中央城市工作会议上的讲话
作者:管理中心  来源: 发布日期:2016/1/12 点击次数:1450

习近平同志的讲话

(2015年12月20日)

 

我国城市发展已经进入新的发展时期。现在,全国80%以上的经济总量产生于城市、50%以上的人口生活在城市。今后,我国将有大量人口不断进入城市,城市人口将逐步达到70%左右。在这个大背景下,做好城市工作具有十分重要的意义。

面对新形势,我们必须从协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标的高度,从贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的高度,对城市工作作出战略部署。这次会议的主要任务是:分析城市发展面临的形势,明确城市工作总体思路和重点任务,统筹做好城市工作,提高城市工作水平。

关于城市工作,我在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上讲了一些意见,很多问题都讲了。今天,在这个基础上,我再强调几点。

一、关于做好城市工作的重要意义

我们党历来重视城市工作。早在1949年,党的七届二中全会就提出把工作重心从乡村转移到城市,毛泽东同志号召全党:“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市。”1962年、1963年、1978年,中央先后召开3次城市工作会议,研究解决城市发展的重大问题。

改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城市发展波澜壮阔,取得了举世瞩目的成就。从1978年至2014年,我国城镇化率年均提高1个百分点,城镇常住人口由1.7亿人增加到7.5亿人;我国城市数量由193年增加到653个,城市建成区面积从1981年的0.7万平方公里增加到2014年4.9万平方公里;城市基础设施明显改善,城市公共服务水平不断提高,城市功能不断完善。从2000年到2014年,我国每年增新城镇人口达到2100万人,比欧洲一个中等国家总人口还要多。城市发展带动了整个经济社会发展,城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心,在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我们要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用。

城市地位越重要、作用越突出,我们越要保持清醒头脑。既要充分肯定我国城市发展取得的成绩,更要清醒认识我国城市发展的问题和不足。综合分析,我国城市发展存在的主要问题包括:一是在规划建设指导思想上重外延轻内涵、发展方式粗放,盲目追求规模扩张,在新城区层出不穷,大拆大建常年不断;二是一些城市规划前瞻性、严肃性、强制性、公开性不够,一些领导干部习惯于用行政命令取代法治,动辄“我说了算”、“就这么定了”,违法违规干预城市规划、建设、管理,一些城市甚至出现了“一任书记一座城,一个市长一新区”现象;三是一些城市越建越大、越建越漂亮,但居民上学、看病、养老越来越难,群众生活越来越不方便;四是相当数量的城市空气污染、交通拥堵、出行难、停车难、垃圾围城等城市病突出,且呈蔓延加剧态势;五是绝大多数城市没有完整准确的地下管线数据,许多城市平时缺水、每逢大雨“城中看海”;六是一些城市一边是高楼大厦鳞次栉比,一边是棚户区、城中村破败低矮;七是一些城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱像丛生,一些奇形怪状建筑拔地而起,个别城市甚至成了外国设计师“奇思妙想”的试验场;八是火灾、爆炸、垮塌等安全事故频发,老百姓生活不踏实;九是不少城市大量进城农民工难以融入城市生活、长期处于不稳定状态;十是有的城市管理人员不依法办事,选择性执法、粗暴执法事件不时见诸报端,影响很坏。有人这样形容当前的城市病:交通拥堵如肠梗阻,空气污染是哮喘,水污染是血液中毒,垃圾围城好比恶性肿瘤。尽管不很准确,但也反映了问题的严重性。

我国城市发展遇到的问题,既有特殊性,又有普遍性,也同我国所处的发展阶段有关。纵观世界城市发展历程,不少国家在城市化过程中都现出不同程度的城市病,有的甚至出现了严重社会危机。我国城市发展中存在的问题,如果长期得不到解决,就有可能演变成社会矛盾和问题。对存在的问题,我们必须高度重视、积极探索、抓紧解决。

从发达国家城市化发展的一般规律看,我国开始进入城镇化较快发展的中后期。这一时期城镇化发展会有几个显著特点。一是城镇化速度将从高速增长转向中高速增长。二是城市发展将转向规模扩张和质量提升并重阶段。三是由于城市基础设施、公共服务水平、城市管理能力等不能适应城市化快速发展的需求,各种城市病有可能集中爆发。四是大量流动人口涌入城市,对城市社会结构将造成较大冲击,社会矛盾触点多、燃点低,容易出现一些突发性事件。五是城市发展方式不足将逐步呈现、边际效用递减,而资源环境成本和社会成本将不断递增,迫切需要转变城市发展方式。

当前和今后一个时期,我国城市工作的指导思想是:全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市,转变城市发展方式,完善城市治理体系,提高城市治理能力,着力解决城市病等突出问题,不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力,建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市,提高新型城镇化水平,走出一条中国特色城市发展道路。

二、做好城市工作的基本思路

城市工作是一个系统工程。做好城市工作,要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待,坚持以人为中心的发展思想,坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。同时,要坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量,立足国情,尊重自然、顺应自然、保护自然,改善城市生态环境,在统筹上下功夫,在重点上求突破,着力提高城市发展持续性、宜居性。

第一,尊重城市发展规律。城市发展是一个自然历史过程,有其自身规律。改革开放以来,我们对经济规律的认识有了很大提升,但我们对城市发展规律的认识还不够深入。城市工作中出现这样那样问题,归根到底是没有充分认识和自觉顺应城市发展规律。

比如,城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。城市经济发展了,才能增加就业岗位和吸纳城市人口。同时,经济发展和劳动生产率提高后,增加了居民收入,才能扩大消费和投资需求,反过来又能促进经济发展。不能脱离经济发展而人为大搞“造城运动”。目前,城市盲目建大马路、建大广场现象初步得到遏制,但新一轮新城新区建设热潮再起,有地方一圈地就是千平方公里甚至几千平方公里。有材料反映,全国各类城市新区规划总面积多达7.3万平方公里,而现有城市建成区只有4.9万平方公里,这样一个扩张规模显然是脱离实际的。我看到相关部门和地区要提前打招呼、提个醒。

再比如,城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程。人口和用地要匹配,如果城市只要地、不要人,占用了农地,而人口却融不进来,建成的住房、基础设施等就会闲置,不可能有合理的投资回报,还会损害农业发展。城市是社会分工细化的结果,是各种城市功能集聚的平台,城市人口是由各类不同职业的人口构成的。如果一个城市只要高素质人才,不要低端人口;只要白领,不要蓝领,城市社会结构就会失衡,有些城市功能就无法有效发挥,甚至导致城市无法正常运行。

还比如,城市规模要同资源环境承载能力相适应。如果一个城市过度集中产业、过分拓展功能,人口就会过度集聚,就会占用更多农田和生态用地。一旦人口和经济规模超出水资源承载力,就不得不超采地下水或者从其他地区调水。当生态空间和建设空间比例失调时,环境容量就不可避免变少,污染就必然加重。

城市发展规律不限于这些,我只是列举了最有针对性的几条。我们必须认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想,切实做好城市工作。

第二,统筹空间、规模、产业三大结构,提高城市工作全局性。国际经验表明,在城市快速发展过程中,能否形成符合当地实际、体现资源禀赋、文化特色的城市发展空间结构、规模结构、产业结构,直接关系城市发展布局。我们要在《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划(2014——、2020年)》的基础上,结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略,明确我国城市发展空间布局、功能定位。

城市群既是城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式,是国家经济发展的重要增长检、参与全球竞争的战略区域,也是统筹空间、规划、产业三大结构的重要平台。要以城市群为主体形态,科学规划城市空间布局,实现紧凑集约、高效绿色发展。要建立城市群发展协调机制,以城市群为平台,推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动,破除行政壁垒和市场分割,促进生产要素自由流动和优化配置。沿交通干线和海岸线,有条件的地方可以发展城市带。各城市要根据国家空间战略总体要求,找准功能定位,形成优势互补、密切协作的区域协同发展新格局。

要贯彻落实《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》,优化提升东部城市群,使其继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列,加快形成国际竞争新优势。要搞好规划和布局,在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市,促进边疆中心城市、口岸城市联动发展,引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部地区转移,吸纳从东部返乡和就近就地转移的务工人员,加快产业集群发展和人口集聚,形成带动区域经济发展和对外开放的新增长极,让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果。

各城市群要借鉴京津冀协同发展的有效做法,打破在自家一亩三分地上转圈圈的思维定式,结合城市定位和功能,有序疏解特大城市非核心功能。大城市在发展上不要贪大求多,搞得虚胖,最后患上城市病。要强化大城市对中小城市的辐射和带动作用,弱化虹吸挤压效应,力戒把县区、小城市作为大中城市的“提款机”、“抽水机”,避免出现“市卡县”、“市刮县”现象。各城市要结合资源禀赋和区位优势,明确主导产业和特色产业,强化大中小城市和小城镇产业协作协同,逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。要建立跨地区投资、地区生产总值、财税等利益分享机制,推动城镇间产业分工、产业整合、园区共建。要加强创新合作机制建设,构建开放高效的创新资源共享网络,以协同创新牵引城市协同发展。现在,有了互联网和高铁等现代化手段支撑,城市之间合作发展条件日趋成熟,关键要下定决心,有合作意识和有效办法。

不管城市怎么发展,我国仍会有大量农民留在农村,农业基础地位仍需要打牢夯实,这对保证国家粮食安全具有重要意义。这就要求我国城镇化必须同农业现代化同步发展,城市工作必须同“三农”工作一起推动。要坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,推动城乡规划、基础设施、基本公共服务等一体化发展,增强城市对农村的反哺能力、带动能力,形成城乡发展一体化的新格局。

第三,统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性。城市工作要对立系统思维,从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手,对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署,系统推进各方面工作。如果前端有缺陷和问题,那么必然在后端引发一系列问题和麻烦,而且往往无法逆转和难以解决。

我多次说过,考察一个城市首先看规划,规划科学是最大效效益,规划失误是最大浪费,规划折腾是最大忌讳。具体到一个城市,要综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素来制定规划。规划编制要接地气,可邀请被规划企事业单位、建设方、管理方参与其中,还应该邀请市民共同参与,本着便于建设、易于管理原则,切实照顾建设方、管理方、企业、市民的合理关切。这样既可以提高执行规划的自觉性,又可增强规划解决实际问题的能力。比如,针对地下管网落后问题,规划编制就要合理布局地下综合管廊,以避免出现地上设施齐全、地下管线混乱、地面被反复“开膛破肚”的现象。又比如,对近年来多次出现的城市内涝问题,城市规划就要注意加强排水能力建设,重视建设海绵城市,充分利用自然山体、河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间,同时降低城市硬覆盖率,以提升城市地面蓄水、渗水和涵养水源能力。再比如,面对越来越多的大城市交通拥堵问题,城市规划就要树立新理念,注意完善快速路、主次干路、支路搭配合理的道路网系统。规划编制部门不仅要强化规划监督检查,还要参与城市建设和管理全过程,以保障规划意图实现。

我们的城市往往不是没有规划,而是规划编制时对未来发展估计不足,对绿色发展标准不高,批准之日即已落后于实际。规划中的强制性规划形同虚设,对违规建设开发情况既无检查,也很少有严肃处理。规划编制极少有群众参与,由于规划公开性差,规划实施也无群众监督,很多情况下,长官意志代替了严肃的规划,甚至腐败现象丛生。要在规划理念和方法上不断创新,增强规划科学性、指导性。要加强城市设计,提高城市修补。要加强控制性详细规划的公开性和强制性,着力解决城市规划不深不细、难以成为基础设施和建筑物建设依据的问题。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控。城市规划要因地制宜,“因风吹火,照纹壁柴”,留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。规划经过批准后要严格执行,一茬接一茬干下去,防止出现换一届领导、改一次规划的现象。

城市的核心是人,关键是12个字:衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好,老百姓满意不满意,生活方便不方便,城市管理和服务状况是重要评判标准。城市管理和服务同居民生活密切相关。老百姓每天的吃用住行,一刻都离不开城市管理和服务。早晨起床后先要上厕所,下水道不通是管理和服务;上完厕所要洗漱,自来水管出不出水、流不出来的水合格不合格是管理和服务;洗漱完毕要用早餐,食品安全不安全也是管理和服务;用完早餐要去上班,出门时顺便带上垃圾袋,小区有没有垃圾收集设施,还是管理和服务;上班能不能挤上公交车或地铁、路上拥堵不拥堵、中途换乘方便不方便、在公交或地铁上钱包会不会被小偷偷走,都是管理和服务;晚上上床睡觉,周边有没有噪声干扰,同样是管理和服务。可以说,在城市特别是在大城市生活,从早上睁眼到晚上闭眼,都离不开管理和服务。至于说上幼儿园、上学校、上医院、开展文化活动等,更是涉及管理和服务。老百姓对城市工作的意见和怨言,多数表现在管理和服务方面。全心全意为人民服务,为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务,是城市工作的重头,不能见物不见人。抓城市工作,一定要抓住城市管理和服务这个重点,不断完善城市管理和服务,彻底改变粗放型管理方式,让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

“建筑短命”是我国不少城市的“通病”。现在,不少城市拆除的都是上世纪80年代的建筑,而当下规划失当、品位低劣的建筑又会成为未来拆除的对象。我国城市安全形势不容乐观,下水道淹死人、楼房倒塌砸死人、各类火灾烧死人的事件时有发生,各地不断出现“楼歪歪”、“楼脆脆”、“楼倒倒”等问题,很让人揪心。随着城市规划不断扩大,城市系统越来越复杂,社会风险越来越集中在大城市。青岛黄岛输油管道爆炸事故、上海外滩踩踏事件、天津港“8·12”瑞海公司危险化学品仓库特别重大火灾爆炸事故等说明,我们的城市管理还有不少漏洞,必须切实加强。如果连安全工作都做不好,何谈让人民群众生活得更美好?!造成各种安全故事频发的原因是多方面的,既有规划不合理原因,也有建设质量不合格原因,还有后期管理出了问题的原因;既有天灾,也有人祸;既有技术原因,也有制度原因。

这方面我们要向古人学习,向外国先进经验学习。2013年我在中央城镇化工作会议上讲过,古人建长城,每块砖上要留下人名,目的是为了确保质量和追究责任。这才使得我们今天还能看到伟大长城的遗迹。巴黎街道和住房不少是拿破仑时代设计和建设的,至今风貌依然。

无论规划、建设还是管理,都要把安全放在第一位,把住安全关、质量关,并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。这是一条硬杠杠。规划和建设要强化有关安全的强制性标准和要求,全面落实工程质量责任,明确建设、勘察、设计、施工、监理等五方主体质量安全责任,加强工程建设全过程质量安全监管,落实安全责任终身追究制。要抓好房屋建筑、城市桥梁、建筑幕墙、隧道等工程运行使用的的安全监管,特别是要全面排查城市老旧建筑安全隐患,采取有力措施限期整改,严防发生垮塌等重大事故。要健全城市抗震、防洪、排涝、消防、应对地质灾害应急指挥体系,完善城市生命通道系统,加强城市防灾避难所建设,增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力,形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。

第四,统筹改革、科技、文化三大动力,提高城市发展持续性。城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动,增强城市持续发展能力。

城市管理中的一些问题,主要原因在于体制机制不顺,因此必须通过深化改革来解决。由于缺少系统设计,目前一些城市管理是“多龙治水”,造成一些乱象。比如,由于城市道路保洁、绿化带保洁、下水道疏通分别由不同部门负责,导致环卫工人将路面垃圾扫入旁边的绿化带,园林工人将绿化带中的垃圾倒入下水道,市政工人又将下水道中清掏出来的垃圾直接堆放到路面上,使得一堆垃圾转了一圈又回到了原点,而城市管理执法人员因为分不清责任又难以作出处罚。这听起来像个笑话,然而却是发生在我们身边的真实故事。

城市改革涉及方方面面,当前的重点是推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革。要以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。要完善建筑市场管理体制机制,加大对违法行为的处罚,对违规企业要严格依法处置,对有关责任人员要一律依法追责。目前,城管执法事项涉及27个大类908项,涉及中央20个部门职责。中央已经制定了相关改革方案,各地要积极推进改革。要深化城市管理体制改革,明确中央和省级政府城市管理主管部门,确定管理范围、权力清单、责任主体。要推进市县两级政府规划建设管理部门综合执法,推动执法重心下移、执法事项属地化管理。

党的十八届五中全会把户籍人口城镇化率加快提高作为全面建成小康社会的重要目标。推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务,城市工作要紧紧围绕这个首要任务开展。这个问题,我在2013年召开的中央城镇化工作会议上重点讲了,要切实加以推进。当前,农民工新增数量大幅下降,很难再靠增加数量获得比较优势。在这种情况下,必须提高存量效率,比如延长农民工劳动年龄时间,使现有大约40岁左右就退出城市的农民工再工作20年。这样也有利于降低工资上涨压力,有利于扩大高技能蓝领队伍,增加他们一生的总收入。户籍制度改革涉及多方面利益调整,要加强对农业转移人口市民化的战略研究,统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。各地区各部门要加快落实户籍制度改革方案,加快推进农民工市民化,实现中央确定的2020年解决1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。建设用地指标分配要适应城镇化趋势,同落户人口规划相挂钩,同时要深化农村产权制度改革,维护好进城落户农民工的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,将农民的户口变动与“三权”脱钩,以调动广大农业转移人口进城落户的积极性。

深化城市改革,包括推进城市科技、文化等诸多领域改革。要优化创新创业生态链,让创新成为城市发展的主动力,特别是要把互联多、云计算等作为城市基础设施加以支持和布局,促进基础设施互联互通,释放城市发展新动能。要加快智慧城市建设,打破信息孤岛和数据分割,促进大数据、物联网、云计算等代新一代信息技术与城市管理服务融合,提升城市治理和服务水平。要加强城市管理数字化平台建设和功能整合,建设综合性城市管理数据库,发展民生服务智慧应用,实现“科技让生活更美好”的目标。

城市建筑是人类劳动和创造的结晶,承载着人类社会文明进步的历史。建筑也是富有生命的东西,是凝固的诗、立体的画、贴地的音符,每一个建筑都在穿行的岁月里留下仓桑的故事。城市特色风貌是城市外在形象和精神内质的有机统一,是自然地理环境、经济社会因系、居民生产生活方式等长期积淀形成的城市文化特征,决定着城市的品位。我国5000多年的悠久文明,城市是一个主要载体。我国古代城市建设,蕴藏着极为丰富且极具智慧的思想观念、理念原则、技术方法。周代就形成了营城制度,把城邑总体布局纳入礼制轨道,形成特有的空间秩序。中国建筑自古以来在世界上就具有重大影响,同欧洲建筑、伊斯兰建筑并称为世界三大建筑体系。相对于另外两大体系,中国建筑历史更加悠久、体系更加完整、更加注重自然和生活。时至今日,我国古代城市建设思想仍然具有重要借鉴意义。

我们要借鉴国外城市建设有益经验,但不能丢掉了中华优秀传统文化。现在,许多不当开发和建设行为对城市文化造成了损害。在我国城市快速发展过程中,一些地方不重视城市特色风貌塑造工作,对文化传承理念的理解不够正确,存在着仅从短期政绩出发盲目造景偏向,导致城市风貌乱象横生、缺乏特色。有专家把这种现象概括为同文化越来越远,同浮华越来越近;同传统越来越远,同西化越来越近。对这个问题,要全面清理一下。

我们讲要坚定文化自信,不能只挂在口头上,而要落实到行动上。历史文化遗产是祖先留给我们的,我们一定要完整交给后人。城市是一个民族文化和情感记忆的载体,历史文化是城市魅力之关键。古人讲,“万物有所生,而独知守其根”。中华文明延绵至今,正是因为有这种根的意识。现在,很多建设行为表现出对历史文化的无知和轻蔑,做了不少割断历史文脉的蠢事。

我讲过,城市建设,要让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。“记得住乡愁”,就要保护弘扬中华优秀传统文化,延续城市历史文化文脉,延续城市历史文脉,保留中华文化基因。要保护好前人留下的文化遗产,包括文物古迹,历史文化名城、名镇、名村,历史街区、历史建筑、工业遗产,以及非物质文化遗产,不能搞“拆真古迹、建假古董”那样的蠢事。既要保护古代建筑,也要保护近代建筑;既要保护单体建筑,也要保护街巷街区、城镇格局;既要保护精品建筑,也要保护具有浓厚乡土气息的民居及地方特色的民俗。

一个民族需要有民族精神,一个城市同样需要有城市精神。城市精神彰显着一个城市的特色风貌。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求,打造自己的城市精神,对外树立形象,对内凝聚人心。

第五,统筹生产、生活、生态三大布局,提高城市发展的宜居性。我国古人说:“城,所以盛民也。”城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

过去很长一段时间,我们城市工作指导思想不太重视人居环境建设,重建设、轻治理,重速度、轻质量,重眼前、轻长远,重发展、轻保护,重地上、轻地下,重新城、轻老城。现在,人民群众对城市宜居生活的期待很高,城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标,努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

要增强城市内部布局的合理性,使住宅、商业、办公、文化等不同功能区相互交织、有机结合,并结合环境整治、存量土地再开发,逐步实现职住平衡,尽量减少城市内部不必要的人口转移。要以主体功能、混合用地为重要原则,不要把城市空间生硬切割成几个块头很大、功能单一、相互分离的中央商务区、居住区、购物区、科技园、大学城等,让居民工作、生活、就学等与居住地尽可能近、出行尽可能短。城市不应该是若干封闭“大院”和“围墙”组成的“围城”,要找到适应现代管理的安全防范措施,尽可能不再建设封闭的住宅小区,提升城市的通透性和微循环能力。城市街区和道路要有人情味,不要单纯为汽车开道,思要为居民骑车散步、逛街购物、餐饮会友、休闲娱乐提供方便,形成综合功能的街区。

住有所居是宜居的基础。要深化城镇住房制度改革,以市场为主满足城镇居民多层次住房需求,以满足新市民住房需求为主要出发点,以建立购租并举的住房制度为主要方向。要继续完善住房保障体系,实现公租房货币化,加快城镇棚户区和危房改造。完善土地、财政、金融政策,落实税收政策,鼓励和支持社会资本参与棚户区改造,加快老旧小区改造。

城市发展不仅要追求经济目标,还要追求生态目标、人与自然和谐的目标,树立“绿水青山也是金山银山”的意识,强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念,将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。山水林田湖是城市生命体的有机组成部分,不能随意侵占和破坏。这个道路,2000多年前我们的古人就认识到了。《管子》中说:“圣人之处国者,必于不倾之地,而择地形之饶者。乡山,左右经水若泽。”事实上,我们现在一些人与自然和谐、风景如画的美丽城市就是在这样的理念指导下逐步建成的。以杭州为例,唐代白居易立《铁塘湖石记》,确立了保护西湖的准则。五代铁缪继续延续保护西湖的思路。宋代苏东坡上书疏浚西湖,提出西湖的五重价值。正是因为有了白居易、铁缪、苏东坡等对西湖的持续保护和风景营造,才有了现在的“人间天堂”。

城市建设要以自然为美,把好山好水好风光融入城市,使城市内部的水系、绿地同城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络。要大力开展生态修复,让城市再现绿水表山。上世纪80年代,德国、瑞士等国提出了“重新自然化”概念,将河流修复到接近自然的程度,很值得借鉴。要停止那些盲目改造自然的行为,不填埋河湖、湿地、水田,不用水泥裹死原生态河流,避免使城市变成一块密不透气的“水泥板”。

要控制城市开发强度,划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线,防止“摊大饼”式扩张,推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

城市是经济发展的中心,发展经济是理所当然的,但要坚持集约发展,树立“精明增长”、“紧凑城市”理念,科学划定城市开发边界,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。目前,北京、上海、杭州等14个城市正在划定开发边界,这是一个开始。今后,要根据城市情况有区别地划定开发边界。特大城市、超大城市要划定永久性开发边界。对资源环境超载的城市,发展潜力再好,也要划定永久性开发边界。对资源环境承载能力强,又有潜力的城市,可以分期划定。

城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施,要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设。要加快城市交通低碳发展,加快运量大、速度快、能效高、排放低的城市轨道交通和城际铁路建设,使之逐步成为超大、特大城市内部和城市群的骨干客运方式。要支持城市能源系统节能低碳改造,更多使用可再生能源,支持分布式电子系统建设,对现有建筑物和城市照明系统进行节能改造。要大力发展循环经济,加强城市生产系统和生活系统循环链接。要加强水的循环利用,鼓励发展超低能耗建筑技术,建设一批近零碳排放区示范工程。要在源头上实行垃圾减量化行动,让能再利用的废弃物得到充分利用,提高循环利用水平,减少垃圾填埋量。要充分利用城市周边闲置土地、荒山坡地、污染土地,开展植树造林,为城市戴上“绿色项链”

第六,统筹政府、社会、市民三大主体,提高各方推动城市发展的积极性。城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性,集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同,尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动,使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。

政府要创新城市治理方式,特别是要注意加强城市精细化管理,把矛盾和问题尽早排解疏导,化解在萌芽状态。城市治理也应该疏堵结合、以疏为主,惩防并举、以防为先,标本兼治、重在治本。不能老是“亡羊补牢”,穷于事后应对,正可谓“亡羊补牢虽未晚,未雨绸缪策更良”。政府要从宏观层次和全局发展上配置重要资源,以保障基本公共服务为重点,组织提供社会和市民需要的公共产品和公共服务,弥补市场缺陷。要发挥财政资金四两拨千斤作用,鼓励社会资本参与城市建设、经营、管理。

随着房地产市场调整,城市土地出让金收入大幅减少,城市建设亟待吸引社会资金进入,这就要充分运用市场机制。引导各方参与城市建设,不是说政府就可以甩手了。恰恰相反,这样做对政府的要求更高了。要放宽民间资本进入门槛,使民间资本进得来、留得下;完善城市基础设施服务费价政策,让企业能赚钱、有收益;建立公开透明的市场秩序,让各类市场主体有序参与、公平竞争;还要加强监管,保证城市建设思路和规划得到实现。

市民是城市建设、城市发展的主体。要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权,鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理。在共建共享过程中,城市政府应该从“划桨人”转变为“掌舵人”,同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任。只有让全体市民共同参与,从房前屋后实事做起,从身边的小事做起,把市民和政府的关系从“你和我”变成“我们”,从“要我做”变为“一起做”,才能真正实现城市共治共管、共建共享。

市民文明素质决定着城市文明程序。“市民素质高一分,城市形象美十分”。要看到,目前一些城市乱搭滥建、乱扔垃圾、排队加塞、公共场所大声喧哗现象转为普遍,映射出的是一些市民文明素质不够的问题。文明素质培养和提高需要一个长期过程,但也要从一些小事抓起,持之以恒,久久为功。

三、加强和改善党对城市工作的领导

做好城市工作,必须加强和改善党的领导。农村工作和城市工作是各级党委工作的两大阵地,二者相辅相成、缺一不可。“三农”工作是全党工作的重中之重,城市工作在党和国家工作全局中举足轻重。

第一,提高重视程序,强化各级党委领导责任。各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用,像重视农村那样重视城市,像抓“三农”工作那样抓城市工作。主要领导要亲自抓,建立健全全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。

各省、自治区、直辖市党委和政府要统筹推进本地区城市现代化建设,围绕国家提出的总目标,确定本地区城市发展目标和重点。城市党委和政府是城市工作的责任主体,要依据国家、省区市确定的目标和要求,制定本市现代化行动方案,明确总体要求、实施步骤、措施保证。街道、社区党组织是党在城市工作的基础,要以建设服务型党组织为抓手,带动社区自治组织、社区社会组织建设,强化便民服务网络建设,多为群众办实事、办好事,通过服务贴近群众、团结群众、引导群众,实现“人民城市人民建,人民城市人民管”。

要推进城市管理机构改革,创新城市工作体制机制。要研究推进城市规划、建设、管理改革,分类整合职能,优化机构设置。要建立健全考核评价监督问责机制,将城市工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系,推广现代绩效管理和服务承诺制度,加快建立城市工作行政问责制度,健全社会公众满意率评价和第三方考评机制。城市工作好不好,要由市民说了算。

第二,加强干部培训,提高领导城市工作能力。“致治之要,以育才为先。”做好城市工作,需要一大批高素质城市干部队伍。要加快培养一批懂城市、会管理的干部,用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。梁思成先生说:“城市是一门科学,它像人体一样有经络、脉搏、肌理,如果你不科学地对待它,它会生病的。”他的话是很有道理的。各级领导干部要加强城市相关知识的学习,尽快学会弄懂城市建设和管理这门科学、掌握城市发展的规律,提高领导城市工作能力。各级行政学院培训课程中要增加城市工作内容,相关部门要加强城市规划、建设、管理等专业培训教育。要教育引导各级领导干部尊重城市发展规律、尊重自然生态环境、尊重历史文化传承、尊重群众诉求,千方百计谋求城市健康发展、增进市民福祉。支持高等院校开设城市设计专业,加强国际交流合作,培养既有国际视野又有民族自信的设计师、建筑师队伍。倡导开展建筑评论,促进建筑设计理念的交融和升华。

第三,全面贯彻依法治国基本方略,依法规划、建设、治理城市。要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持依法国家、法治政府、法治社会一体建设,促进城市治理体系和治理能力现代化。要建立健全城市规划、建设、管理方面的法律法规,使城市规划、建设、治理有法可依。要健全依法决策的体制机制,把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序,对关系全体市民切身利益的重大事项,要履行法定程序,坚决杜绝随意决策,杜绝急功近利、劳民伤财的政绩工程。要深入推进城市管理和执法体制改革,创新执法理念,完善执法程序,加强执法机构建设,确保严格规范公正文明执法。

“一民之轨,莫如法。”日本有部《轻犯罪法》非常有名,规定了排队加塞、随地吐痰、随地大小便等34项轻犯罪行为,违反者最多会被拘留29天,或罚款1000—9999日元。新加坡也以执法严厉闻名,城市管理几乎“无事不立法”,且处罚力度很大,执行罚款严格,累犯者可能被刑拘,足以使受罚者不敢再犯。目前,我国城市治理方面法治不怎么严,这同我们所处的发展阶段有关,但从今后发展方向看,必须下大气力抓依法治市。

同志们!城市工作任务艰巨、前景光明,我们要开拓创新、扎实工作,不断开创城市发展新局面,为实现全面建成小康社会奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献!

 


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